【华人论坛】法国的公务员为何这么多?中央政府与地方政府的“纠结”

发布时间: 2017-10-13 02:46:20   来源:欧洲时报 作者:孔帆 浏览次数: 评论:0

10月10日,法国全国公务员举行10年以来最重要的罢工行动。原因是法国政府推出的劳动法改革,也引起公务员的担忧。工会号召540万公务员罢工。从护士到教师,从部委到地区公务员们纷纷响应。法国公务员们认为难以接受政府推出的劳动法改革措施,如在5年政府任期内削减12万个公务员职位,冻结工资指数等。

当天我也到游行现场进行了采访。游行队伍井然有序,毕竟是这个国家的知识阶层的重要一部分。主要是抗议政府对公务员的改革,比如重新审定他们的地位,提高社会分摊金,冻结工资指数,最重要的是削减12万个公务员职位,仅这一条就足以让在法国端“铁饭碗”的同志们人人自危了。法国政府为什么要削减这么多公务员?难道公务员队伍中,这么多吃“白饭”的?

巴黎11大的教授嵇宁是一位在法国多年的老公务员。他对我说,其实,法国最近20多年,国家公务员人数一直在减少,但是,地方公务员却一直在增加。法国地方公务员太多了,现在已经超过了300万,政府需要减的是这一块。为什么地方公务员增加了这么多?因为法国目前实行地方自治,各个大区、省、市政府都在“扩招”,很多公务员人浮于事,不好好干活。更多的是“选举关系户”,他们主要的工作是“民主选举”。

他提到了法国政府的“地方自治”是公务员数量增长原因。那在这里,我们就要聊聊法国中央政府与地方政府的关系了。

其实,从历史上看,法国大革命之前一直是一个王朝,大革命之后是拿破仑的帝国,还有连续几个的共和国,法国的中央政府的力量和权力是远远胜于地方的;在目前欧盟的国家中,法国一直坚持中央集权的状态。地方分权的进程开始于1986立法,随后还有2003年和2004年的两次立法。

说到法国的中央集权,如果你坐过法国的高铁,就能深刻体会到这一点。无论你从北部到南部,还是从东部到西部,都要先到巴黎“集中”一下,然后再分向东西南北。这也是为什么巴黎集中了全国大量cadre(干部,一种较高的工作等级),中央集权也让人才聚集起来了。

1982年法国出现了第一部关于“地方化”的法令。当时地方分权的主旨就是把行政权交由地方民选的议会主席,由他来行使地方的行政权,取代过去的由中央指派的人员;在权力让渡过程中,最重要的城市规划,发放土地许可证和对城市的规划的权力都交给了市长。在省一级让渡的主要是救济方面的权力,比如说残疾人的救助和省级公路的维修和保养。在大区一级主要是两项:发展大区经济和职业培训。还有一项内容就是与权力让渡配套的财政手段,地方议会有了相应的税收权力。除了地方税之外,地方的财政来源还有重要的资助,这种资助是根据人口分配的。

虽然法国进行了30年的分权改革,但至今国家在地方影响还是很大的,这也体现出法国与欧洲其他国家地方分权和地方自治的区别。比如国家法律、法规必须在全国得到“不打折扣”的执行;要保证国家在地方发挥作用的是“权力下放”,(“权力下放”是指命令不是由中央部委作出,而是由重要委派的专员就地做出的);要保证行政行为得到合法性审查;还要保证国家对地方的财政补贴,地方有一定的自主权,但还是依附于国家,因为地方有三分之一的收入来自国家的转移支付和财政补贴。

正是由于上述这种复杂的中央与地方关系,让法国的行政支出不断上升,以至于今天的改革要拿公务员“开刀”。为什么说复杂?因为这样就存在两种关系:一是地方分权,一是权力下放。这种两种行政体系并存的体制,造成财政的浪费。这也是为什么马克龙总统要压缩中央在地方上的行政机关,以压缩行政支出。

不难看出,这种改革“治标不治本”,削减公务员、压缩行政支出,不能从根本上解决地方分权和权力下放并存带来的问题。从中央集权模式向目前欧洲国家正在实施的程度非常高的分权模式转变,才是根本。

问题又来了。西班牙加泰罗尼亚就是因为自治权力太大(或者它觉得不够大)才闹独立的,当然加泰罗尼亚有历史原因,但是国家统一这种事儿谁也不敢含糊啊。

所以有法国专家说法国目前中央与地方关系还是有可取之处的,只要搞好两者财政平衡,加强国家的审计监督就可以了。

法国行政专家米歇尔·科唐(Michel COTTEN)去年曾提到了中国的中央与地方关系,认为中国政府对两者关系处理得不错。中国政法大学教授蔡定剑在与科唐对话时也谈到,中国的改革开放之所以取得了如此巨大的成就,原因之一在于中央与地方关系上取得了很大的突破。中国的经济改革取得的成功,是从政治体制改革出发的,其中最重要的一点就是中央与地方的关系调整。我们阅读82年宪法,会发现人大常委会的权力得到了增强,赋予了较大的市以上人大以地方立法权;另一方面,地方人大常委会的创设,使地方立法常态化成为可能。这个权力不可小视。我们很难想象,如果地方没有立法权,地方经济、社会和城市管理会发生什么状况。虽然中国现在还是一个集权制的国家,但是权力下放的格局下地方的权力还是相当大的。

中国的中央与地方关系也不能说是一种完善的结构,欧美各个国家处理这两者关系的体制其实都有可借鉴之处。正如法国另一位行政专家伊翁·奥利维耶(Yvon OLIVIER)所言,一个国家的政治结构,不是取决于政治理念,而是取决于它的历史。

所以,今天法国的政府模式也是有其深层的历史原因的。马克龙的改革,既要面对历史,又要面对未来。只能祝他好运了。

(本文作者系孔帆)

(本栏目文章为一家之言,不代表本报立场)

(编辑:天天)

热门推荐

分享到: